Bezuinigen: individueel en collectief belang

Een groot probleem in de Nederlandse Gemeenten is op dit moment de aanhoudende noodzaak tot bezuinigingen. Bij het bespreken in MT’s en Directie waar nog bezuinigd kan worden lopen we aan tegen een hardnekkige slangenkuil, met vervelende dynamieken en vaak alleen maar verliezers. In de Gemeente Boxmeer heeft gemeentesecretaris Harry van de Loo een organisatie gebouwd op een aantal principes dat leidt tot een hoge mate van efficiency. In deze notitie een samenvatting.

Het feit dat de managers en de bestuurders toch eerst aan hun eigen claims en doelstellingen denken en pas in tweede instantie omzien naar het organisatiebrede belang (het sluitend krijgen van de gehele begroting), laat zich goed vanuit het prisoners dilemma verklaren. Dit dilemma maakt het verschil tussen collectieve en individuele rationaliteit inzichtelijk. Wat goed is voor de organisatie als geheel, kan soms destructief zijn voor een afzonderlijk organisatie­onderdeel. Als iedereen blijft vasthouden aan zijn of haar eigen doelstellingen, zal het uiteindelijke resultaat niet best zijn, ook voor de afzonderlijke actoren. Als aan de andere kant iedereen het organisatiebrede belang voor ogen houdt, terwijl één actor dat niet doet, trekt deze laatste actor aan het langste eind, terwijl tevens het organisatiebrede belang wordt gediend. Het vervelende van het prisoners dilemma is dan ook het inzicht, dat een strikt individuele opstelling loont als anderen het collectieve belang in de gaten houden.

Om individuele doelstellingen te realiseren, kunnen een aantal vormen van tactisch gedrag onderscheiden worden:

• Bilaterale afspraken zijn van grote invloed op het uiteindelijke onderhandelingsresultaat. Deze tactiek is succesvoller, naarmate zij gecombineerd wordt met een non interventie strategie. De bilaterale tactiek wordt per definitie buiten de formele vergaderingen toegepast.
• Tijdens de vergaderingen worden andere vormen van tactiek gehanteerd met als doel de eigen budgetten te verzilveren en te maximaliseren. Zo worden hogere claims op tafel gelegd dan strikt noodzakelijk is;
• Nieuwe claims worden als wisselgeld toegevoegd.
• Minder haalbare claims worden gekoppeld aan zeer haalbare claims,
• Er wordt op emoties ingespeeld;
• Subjectieve vergelijkingen worden gemaakt;
• Er word onterecht verwezen naar wettelijke voorschriften;
• Naast deze vormen van inhoudelijke tactiek, wordt ook geprobeerd de besluitvormingsprocedure te beïnvloeden.

Managers en bestuurders kennen over het algemeen de principes van prudent begroten zeer goed, ongeacht hun achtergrond. Extra tijd wordt dan ook niet benut om meer inzicht in deze principes te krijgen, maar om meer bilaterale contacten aan te gaan en meer te vergaderen. Het gevolg is dan ook, dat de kwaliteit van de uiteindelijke begroting hetzelfde is, ongeacht de tijd die men erin steekt. Vanuit het prisoners dilemma kan de voorkeur voor eigen doelstellingen ten opzichte van organisatiebrede doelstellingen verklaard worden. Om dit dilemma te doorbreken zullen individuele en collectieve belangen weer moeten convergeren.

In een gewone begrotingsonderhandeling geldt nog steeds, dat budget voor de ene actor doorgaans gefinancierd wordt vanuit de algemene middelen en dus niet meer kan worden geclaimd door een andere actor. Dit gegeven maakt, dat actoren een motivatie hebben om zo veel mogelijk claims te verzilveren. Met betrekking tot de inzichten vanuit de public choice theorieën is dit artikel van groot belang:

1. Het blijkt dat niet alleen ambtenaren, maar ook politiek-bestuurders streven naar budget maximalisatie;
2. men heeft een voorkeur voor de eigen doelstellingen ten opzichte van organisatie brede doelstellingen;
3. Als een budget eenmaal is toegewezen aan de ene actor, dan is dit geldbedrag niet meer beschikbaar voor een andere actor;
4. Bij de budget bepaling blijkt de inhoudelijke kant van de doelstellingen en claims een minder grote rol te spelen;
5. Het blijkt dat zowel ambtenaren als (politiek-)bestuurders met en onder elkaar concurreren;
6. Het verkrijgen van budgetten is een economisch, psychologisch, sociaal, juridisch en politiek spel, waarbij vrijwel iedereen de waarheid geweld aan doet (jokt!) en niet verifieerbare informatie inbrengt o.a. door: − Te grote claims te leggen − claims te verzinnen − nieuwe wet en regelgeving te fingeren − informatie achter te houden;
7. Alle actoren doen aan politiek. Het is belangrijk te constateren de bovenstaande gedragingen een structureel verschijnsel zijn. In een (spel)situatie, waarin steeds 9 mensen bij elkaar het budget verdeelden, zijn deze gedragingen van 612 verschillende mensen over een periode van 8 jaar geconstateerd!

Deze mensen vertonen structureel en systematisch hetzelfde gedrag. (Dit gedrag is overigens zeer herkenbaar in de bestaande bestuurspraktijk). Deze complexiteit probeert Anderson te verklaren vanuit het prisoners dilemma (PD). Bij nadere analyse is te zien dat hier geen sprake is van het Prisoners Dilemma, maar van The Tragedy van de Commons.

The Tragedy van de Commons

De tragedy of the commons is een term bedacht door wetenschapper Garrett Hardin in 1968 en wordt gezien als een sociaal dilemma. Het is net als het prisoners dilemma een onderdeel van de speltheorie. The tragedy of the commons beschrijft wat er kan gebeuren als individuen handelen in hun eigen belang en daarbij negeren wat het beste is voor de hele groep:

Een groep boeren deelt een gemeenschappelijke weide waarop ze hun koeien laten grazen, zo gaat het verhaal. Sommige individuele boeren beseffen dat als ze meer (eigen) koeien op de gemeenschappelijke weide laten grazen dit hen ten goede komt, omdat het gras gratis is. Echter, door het vergroten van hun eigen kudde gaan anderen dat ook doen. Daarbij letten ze ieder afzonderlijk op hun eigen belang, maar niet op het totale belang. In dit geval let men niet op de totaal beschikbare hoeveelheid weide, hetgeen leidt tot de vernietiging van de gemeenschappelijke weide. Deze vernietiging leidt uiteindelijk tot het verdwijnen van alle kuddes, omdat er geen voedsel meer over is. Een onbedoelde tragedie! Het eigenbelang gaat ten koste van het algemeen belang.

Het gaat bij de ‘Tragedy of the Commons’ om het gemeenschappelijke gebruik van een goed dat voor iedereen vrij toegankelijk is. De tragedie ontstaat als er geen regels zijn en dit gemeenschappelijk goed door iedereen onbeperkt gebruikt kan worden, waardoor het uitgeput zal raken. De ‘commons’ zijn elk gemeenschappelijk belang dat gedeeld kan worden door een groep mensen. Hierbij kan gedacht worden aan het water dat we drinken of de lucht die we inademen. In veel delen van de wereld worden gemeenschappelijke goederen als olie of gas voor brandstof, hout voor huizenbouw en land voor het verbouwen van gewassen of voor het grazen van dieren met uitputting bedreigd. Ook sommige vissen uit de zee worden door overbevissing met uitsterven bedreigd. In de gedachtegang over de ‘commons’ heeft eenieder het recht om de gemeenschappelijke goederen te gebruiken. Dit spel mechanisme doet zich ook in bureaucratische organisaties voor: om inkomsten te verkrijgen, doet elke bureaucraat een claim op de gezamenlijke middelen. Egoïstische ambtenaren doen aan budgetmaximalisatie doordat zij kapitaal verkrijgen van de gemeenschappelijke budgetten doordat zij meer dan een benodigd aandeel van de ‘commons’ krijgen en daardoor meer kunnen uitgeven dan redelijker wijs nodig is, om de totale kosten van hun eigenlijke werk te dekken. (hun budget is dus stelselmatig te groot). Deze inkomsten voor een bureaucraat gaan ten koste van de organisatie, (de ‘commons’). Ook hier geldt dat het belang van de individuele bureaucraat ten koste gaat van het belang van de gemeenschap. Zoals ook te zien is bij het onderzoek van Anderson. Te zien is dat the tragedy of de commons het achterliggende (spel)- mechanisme is en geeft een antwoord op de waarom vraag. Elke bureaucraat wordt, gegeven het spel mechanisme, voor het dilemma gesteld of hij de waarheid zal spreken of de waarheid geweld aan doen. Dit is immers nodig om zichzelf (of zijn organisatie onderdeel) niet te kort te doen.

The tragedy of the anti commons

Wanneer er echter bezuinigd moet worden ontstaat er een nieuw spel mechanisme dat bekent is onder de naam ’the tragedy of the anti commons’. ‘The tragedy of the anti commons’ werd voor het eerst beschreven in 1998 door Heller. Bij dit mechanisme gaat het ook om het gegeven dat individuele belangen zwaarwegender zijn dan algemene belangen. Dit mechanisme kan het gemakkelijkst als volgt beschreven worden:

Stel het algemeen belang vraagt dat er een weg aangelegd moet worden. Om dat te kunnen doen moet er bij zeer veel grondeigenaren grond gekocht worden. Als de eigendomsrechten van deze individuen zeer groot is en de overheid geen ander middel heeft dan het per individu ‘uit te onderhandelen’ hoeft er maar een persoon nee te zeggen of de aanleg van de weg gaat niet door. De sociaal gewenste uitkomst wordt in zo’n geval gefrustreerd door één individueel belang. Gevolg is echter dat ook anderen niet tot een overeenkomst willen komen.

Het mechanisme kan gezien worden als een symmetrie van de tragedy of the commons. Ook in de bestuurspraktijk zien we dit mechanisme aanwezig. Bij bezuinigingen zal aan de individuele bureaucraat de vraag gesteld worden waar er nog financiële ruimte is. Maar ook hier komt het sociale dilemma om de hoek. Als een individuele bureaucraat zegt dat hij/zij inderdaad nog ruimte in zijn budgetten heeft en de rest doet dit niet zal alleen hij/zij gekort worden. Dit is een dermate slecht vooruitzicht dat ook hier de dominante strategie is om de waarheid geweld aan te doen. Ook bij bezuinigingen wordt dezelfde tactieken gebruikt zoals Anderson die beschreven heeft. The tragedy of the commons en the tragedy of the anti commons zijn in de bestuurspraktijk dus twee zijden van dezelfde medaille en leiden tot hetzelfde sociale dilemma: de waarheid geweld aandoen. Dit sociale dilemma leidt naast integriteitsproblemen tot ineffectiviteit en inefficiëntie van de overheidsorganisaties en uit eindelijk tot een tragedie. Als gevolg van het spel mechanisme The Tragedy of the Anti Commons komen we tot de volgende twee stellingen:

• Bij een economische teruggang zal het ambtelijk apparaat eerst het aantal producten in prijs verhogen: indien dat niet meer mogelijk is zal men het aantal producten laten afnemen.
• Bij een verdere economische teruggang zal het ambtelijk apparaat zichzelf in stand willen houden en de (spel)informatie verder gaan manipuleren. De personeelsbudgetten zullen als laatste worden aangesproken. Hierdoor zal het aantal ambtenaren slechts mondjes afnemen.

Het is bij ‘Tragedy of the Commons’ mogelijk om een stuk gemeenschappelijke grond privaatrechtelijk te verdelen onder de gebruikers, maar, bij de visvangst in de oceanen, de wegen waarop we rijden of het afval dat we in de publieke ruimte weggooien ligt dat aanzienlijk ingewikkelder. En hoe dit probleem moet worden aangepakt bij de verdelingen in ambtelijke organisaties is thans een mysterie. Om de beide tragedies te omzeilen is het, bij de verdeling en toewijzing van de (financiële) middelen in een ambtelijke organisatie, van groot belang inzicht te krijgen in de micro mechanismen van een ambtelijke organisatie, om vervolgens hier de organisatie te kunnen herontwerpen.

Voorbeeld: gemeente Boxmeer

In de Gemeente Boxmeer heeft men een drietal organisatieprincipes toegepast om te voorkomen dat de ‘Tragedy of the (anti) Commons’ plaatsvindt:

1. Vertrouwen door hechte teams

Bij een experiment met het Prisoners Dilemma bleek dat niet iedereen voor zijn of haar eigenbelang ging; er was een groep secretaresses die in het spel niet wilden bekennen. Wat was hier aan de hand? Nader onderzoek wees uit dat de sociale druk binnen de groep van secretaresses dermate sterk van invloed was op het individuele gedrag, dat geen enkele secretaresse er ook maar over piekerde om voor het eigen belang te gaan. Zou ze dit wel doen dan kon ze daarmee gelijk “haar ontslagbrief” schrijven omdat ze gelijk uit de groep gezet zou worden. Zoals we eerder in het hoofdstuk over de speltheorie zagen, is duidelijk dat in deze situatie het spel “tit for tat” van toepassing is. Dit betekent dat we in ons organisatieontwerp moeten zorgen voor hechte teams, omdat daarbinnen de sociale druk/controle groot is, mensen sneller de samenwerking zullen zoeken en dus coöperatief gedrag zullen gaan vertonen.

2. Teams van 5-7 personen met Linking Pin

Bij teams groter dan 7 personen nemen het aantal relaties exponentieel toe waardoor de veiligheid en het vertrouwen in elkaar snel afneemt. De opdracht is derhalve om binnen grote afdelingen teams te vormen van een omvang van tussen de 5 en 7 personen. Zodra mensen deel uit maken van een team van deze omvang, dan zien we dat de sociale cohesie binnen zo’n team groot wordt. Mensen voelen zich verbonden met de teamgenoten en minder met de wereld er om heen. De verbinding met andere teams geschiedt via de linking pins.

3. Transparante informatie

Door het transparant maken van informatie zorgt Boxmeer ervoor dat mensen niet meer kunnen liegen en bedriegen. Dit is de “verzekering” die we moeten bereiken met de inrichting en het ontwerp van de organisatie.

Voor meer informatie over Boxmeer, lees hier verder. In onze Masterclass Formatieplanning gaan we uitgebreid op dit thema in.